Solidariteit boek: Nederland en de Europese Unie

Nederland en de Europese Unie

Van de 'low road' naar de 'high road'
Servaas Storm 1
Welke ruimte voor een eigen sociaal-economisch beleid laat de Europese Unie (EU) aan de Nederlandse regering? Het antwoord is: weinig, met name op het terrein van de begrotingspolitiek. Ook beperkt de 'beleidsconcurrentie' tussen lidstaten de ruimte voor belastingpolitiek en - naar wordt beweerd - arbeidsmarktbeleid. Zo voeren opeenvolgende Nederlandse regeringen van wisselende politieke signatuur al sinds begin jaren tachtig een beleid van arbeidsmarktflexibilisering en loonmatiging om het investerings- en vestigingsklimaat voor het bedrijfsleven aantrekkelijker te maken. Dit beleid wordt vanwege de positieve werkgelegenheidseffecten politiek zeer breed gedragen.
Volgens een meerderheid onder de economen hoeft over het verlies aan beleidsautonomie niet getreurd te worden. Restricties op het begrotingsbeleid en de deregulering van de arbeidsmarkt achten ze wenselijk, zelfs noodzakelijk, om de Nederlandse economie 'dynamischer' te maken. Dit is een stellingname die suggereert dat er geen alternatieven zijn voor het huidige, marktgerichte beleid; de samenleving zou niet 'maakbaar' zijn.

Deze bijdrage betoogt dat er geen economische rechtvaardiging bestaat voor dit, vrij algemeen aangehangen, défaitisme. Integendeel: door het aan strakke banden leggen van het begrotingsbeleid en de deregulering van de arbeidsmarkt wordt een 'low-trust' (=conflictueuze) samenleving en economie gecreëerd met alle bijbehorende nadelige economische, sociale en politieke gevolgen. David Gordon noemde dit de 'low road' strategie en stelde daar tegenover een 'high road', waarin coöperatieve arbeidsverhoudingen, baanzekerheid, medezeggenschap, minder ongelijkheid en minder managers bijdragen aan een hogere productiviteitsgroei.2 Wat zijn de mogelijkheden voor een Europese 'high road'? Deze vraag staat hier centraal.

Beperkte beleidsautonomie

Het is bekend dat de - vrijwillige - deelname aan de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) de ruimte voor het Nederlandse economische beleid beperkt. Zo beslist tegenwoordig de, niet aan democratische controle onderworpen, Europese Centrale Bank (ECB) in Frankfurt over de hoogte van de Nederlandse rentestand, ongeacht de specifiek Nederlandse conjuncturele omstandigheden. Ook de wisselkoers van de euro wordt nu op Europees en niet op Nederlands niveau bepaald. Het door de EMU veroorzaakte verlies aan beschikkingsmacht over rente en wisselkoers is voor Nederland echter beperkt. Sinds in 1983 de koers van de gulden gekoppeld werd aan de Duitse mark, werd het monetaire beleid in Nederland medebepaald door de Bundesbank. De autonomie over het rente- en wisselkoersbeleid had Nederland dus al lang opgegeven.
Belangrijker is het verlies aan Nederlandse autonomie op het terrein van de begrotingspolitiek. Volgens de regels van het, aan de EMU gekoppelde, stabiliteitspact mag het financieringstekort van de overheid niet hoger zijn dan 3 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Bovendien dient de overheidsbegroting - gemiddeld over de conjunctuurcyclus - in evenwicht te zijn en mag de staatsschuld maximaal 60 procent van het BBP bedragen. Het arbitraire karakter van deze regels wordt alom erkend. Er bestaan immers geen algemeen aanvaarde normen voor 'optimale' tekort- en schuldquoten. De regels van het stabiliteitspact hebben dan ook veel kritiek uitgelokt.
Het belangrijkste bezwaar is dat het pact nauwelijks ruimte laat om conjuncturele tegenvallers op te vangen door middel van een anticyclisch begrotingsbeleid. De effectiviteit van een dergelijk beleid blijkt duidelijk, wanneer we de economische groei in de Verenigde Staten gedurende de periode 2001-2004 vergelijken met die in de EU en Nederland (zie tabel 1). In de afgelopen vier jaren is het Amerikaanse begrotingstekort met maar liefst 5 procent (van het BBP) toegenomen, onder andere door uitgaven aan de oorlogen in Afghanistan en Irak en de door de regering Bush I ingevoerde belastingverlaging. Het Amerikaanse overheidstekort is al drie jaar op rij hoger dan de norm van 3 procent uit het Europese stabiliteitspact. In dezelfde periode nam het begrotingstekort in de twaalf lidstaten van de EU toe met slechts 1,7 procent. De fiscale expansie in de VS was dus ongeveer drie keer zo omvangrijk als de - onder invloed van het pact beperkt gebleven - Europese bestedingsimpuls. Als gevolg daarvan, en ook gehinderd door de sterke appreciatie van de euro ten opzichte van de Amerikaanse dollar, bleef de economische groei in Europa duidelijk achter bij die in de VS. Gedurende 2001-2004 nam in de twaalf landen van de EU jaarlijks het BBP toe met 1,2 procent, terwijl de Amerikaanse economie met 2,4 procent per jaar groeide. De negatieve gevolgen van de achterblijvende Europese groei zijn zichtbaar in de oplopende werkloosheid, een laag en dalend consumentenvertrouwen en achterblijvende investeringen.3

Tabel 1 Begrotingstekort en economische groei (2001-2004)

Begrotingstekort (als percentage van het BBP) Groei van het reële BBP

NL EU-12 VS NL EU-12 VS

2001 0,0 0,9 0,5 1,2 1,6 0,3

2002 1,6 1,9 3,4 0,2 0,9 2,5

2003 2,6 2,7 5,0 -0,9 0,4 2,8

2004 2,7 2,6 5,5 0,6 1,8 3,8

Bron: European Commission, European Economy, no. 6, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, 2003.

Niet alleen beperken de verordeningen van het stabiliteitspact de mogelijkheden voor een anticyclisch begrotingsbeleid, ze kunnen zelfs een procyclisch beleid in de hand werken, zoals dat de laatste jaren in Nederland het geval was. Om het door de recessie oplopende tekort beneden de 3-procentsnorm (van het BBP) te houden, wordt door het kabinet Balkenende II straf bezuinigd op de overheidsuitgaven, terwijl de lasten worden verzwaard. Deze maatregelen, in combinatie met hogere pensioen- en ziektekostenpremies en een nullijn voor de lonen, resulteren in een sterke daling van de binnenlandse bestedingen en, daardoor, in een lage economische groei en een sterk stijgende werkloosheid. De opmerkelijke terugval van de Nederlandse economie - van één van de snelst groeiende economieën van Europa gedurende de periode 1995-2000 naar de traagst groeiende gedurende 2001-2004 - is voor een groot deel toe te schrijven aan dit procyclische begrotingsbeleid.

Behalve het verlies aan autonomie op het terrein van de begrotingspolitiek, leidt de EMU ook tot de afbouw van collectieve voorzieningen en/of het stelsel van sociale zekerheid. Dit, omdat lidstaten zich 'gedwongen' voelen hun belastingen en sociale premies te verlagen om zo het vestigings- en investeringsklimaat voor het (internationale) bedrijfsleven aantrekkelijker te maken. De druk tot belastingverlaging geldt in het bijzonder voor alle belastingen op kapitaal, aangezien de grensoverschrijdende mobiliteit van zowel investeringskapitaal als financieel kapitaal hoog is (veel hoger dan de internationale arbeidsmobiliteit). Lidstaten gaan dus onderling concurreren op het terrein van de vermogens-, winst- en dividendbelasting en aftrekposten. Zo is dit jaar het Nederlandse tarief voor de winstbelasting verder verlaagd onder expliciete verwijzing naar de - lagere - tarieven in het Europese buitenland.4
Het gevolg van deze belastingconcurrentie, in combinatie met de verplichting van het stabiliteitspact dat een land een structureel begrotingsevenwicht dient te realiseren, is voorspelbaar. Er moet structureel worden bezuinigd op de overheidsuitgaven aan investeringen, collectieve voorzieningen (zoals onderwijs en gezondheidszorg) en de sociale zekerheid. Veel economen betogen dat mogelijk negatieve effecten van belastingconcurrentie in principe via coördinatie en afspraken op EU-niveau kunnen worden ondervangen. Tot nu toe is er van coördinatie en harmonisatie van (winst)belastingheffing echter weinig terechtgekomen. Tevens wordt vaak beweerd dat bezuinigingen op collectieve voorzieningen en de sociale zekerheid ook zonder de komst van de EMU noodzakelijk zouden zijn geweest; met name vanwege de 'vergrijzing' en 'globalisering'. Deze bewering getuigt echter van een politieke voorkeur: economisch gezien zijn dergelijke bezuinigingen geen noodzaak.

Beleidsconcurrentie tussen EMU-lidstaten doet zich niet alleen voor op het terrein van de belastingen en sociale premies, maar ook op dat van de sociaal-economische regelgeving. Met name de regulering van de arbeidsmarkt en de arbeidsverhoudingen zijn - door hun grote effect op de productiekosten - een belangrijke factor in de keuze van vestigingsplaats door bedrijven. Overheden kunnen dus de aantrekkelijkheid van hun land voor buitenlandse investeringen vergroten. Óf ze kunnen voorkomen dat reeds aanwezige ondernemingen hun productie naar het buitenland verplaatsen door het, ten gunste van het bedrijfsleven, aanpassen van specifieke arbeidsmarktregels. Dit is de Europese achtergrond van het beleid van arbeidsmarktflexibilisering en matiging van de reële loongroei dat opeenvolgende Nederlandse regeringen vanaf 1982 hebben gevolgd. Loonmatiging leidt overigens nauwelijks nog tot concurrentievoordelen. In bijna alle landen van de EU is de reële loongroei de laatste vijftien jaar beperkt tot gemiddeld ongeveer 0,8 tot 1,0 procent per jaar.
De verschillen in de mate van arbeidsmarktregulering tussen landen van de EU zijn daarentegen aanzienlijk. Dat blijkt uit de door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) ontwikkelde index van Employment Protection Legislation (EPL).5 Deze index is gebaseerd op:

de procedurele moeite voor de werkgever bij ontslag van werknemers,
de wettelijke opzegtermijn en de kosten van ontslag, en
de zwaarte van de juridische sancties in het geval van onterecht ontslag.
Hoe hoger deze index, hoe beter beschermd de werknemer is. Zoals uit tabel 2 blijkt, was deze index gemiddeld over de periode 1989-1999 binnen de groep van EU-landen laag in het Verenigd Koninkrijk, Ierland en (in mindere mate) Denemarken. De index was hoog in met name de Zuid Europese landen Spanje, Italië, Portugal en Griekenland. Nederland bevindt zich in de middengroep (met Oostenrijk, België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Noorwegen en Zweden). Maar zoals tabel 2 laat zien, er bestaat in Nederland, en ook in andere lidstaten, een duidelijke tendens naar deregulering van de arbeidsmarkt. De Nederlandse EPL index daalde van 2,7 in 1989 naar 2,1 in 1999. De Europese beleidsconcurrentie doet dus zijn werk.

Tabel 2 Productiviteitsgroei, BBP groei, reële loongroei, arbeidsrelaties

Groei arbeids- produc- tiviteit Groei reële BBP Groei reële Loon Loon- ongelijkheid D9/D1 Ratio van managers t.o.v. werknemers Strictness of Employment Protection Legislation

EPL Index EPL Index EPL Index

Land 84-97 84-97 84-97 85-97 84-97 1989 1999 89-99

1 Australië 1,40 3,60 1,28 2,84 12,34 0,9 0,9 0,9

2 België 2,11 2,30 1,50 2,34 3,54 3,1 2,1 2,6

3 Canada 1,09 2,83 1,07 4,28 13,51 0,6 0,6 0,6

4 Denemarken 2,01 2,17 2,43 2,18 4,27 2,1 1,2 1,7

5 Duitsland 3,16 2,30 2,90 2,52 3,90 3,2 2,5 2,9

6 Finland 2,95 2,18 2,41 2,44 4,98 2,3 2,0 2,2

7 Frankrijk 1,86 1,93 1,29 3,22 onbekend 2,7 3,0 2,9

8 Griekenland 1,27 1,65 1,15 onbekend 2,40 3,6 3,6 3,6

9 Ierland 4,21 5,26 2,74 onbekend 3,54 0,9 0,9 0,9

10 Italië 2,12 2,11 0,82 2,47 2,73 4,1 3,3 3,7

11 Japan 2,94 3,25 2,81 3,11 4,18 2,7 2,4 2,6

12 Nederland 1,58 2,87 1,21 1,94 7,02 2,7 2,1 2,4

13 Noorwegen 2,98 3,48 3,46 2,07 1,99 3,0 2,6 2,8

14 Oostenrijk 2,20 2,35 2,35 3,54 6,05 2,2 2,1 2,2

15 Portugal 3,20 3,25 2,21 3,73 4,03 4,1 3,7 3,9

16 Spanje 2,18 2,90 1,92 onbekend 2,04 3,7 3,1 3,4

17 Verenigd Koninkrijk 2,19 2,69 2,01 3,24 11,36 0,5 0,5 0,5

18 VS 1,38 3,38 1,39 4,00 12,99 0,2 0,2 0,2

19 Zweden 1,78 1,87 1,61 2,08 2,58 3,5 2,2 2,9

20 Zwitserland 1,29 1,55 1,74 2,69 2,66 1,0 1,0 1,0

Gemiddelde 2,19 2,70 1,92 2,86 5,30 2,4 2,0 2,2

Bron: S. Storm, C.W.M. Naastepad, zie noot 12.
Toelichting:

EPL index is gedefinieerd in de tekst, zie voor management ratio: figuur 1.
Loonongelijkheid is gedefinieerd als de ratio van het loon verdiend op het breekpunt tussen het negende en tiende (dat is het hoogste) deciel van de looninkomstenverdeling en het loon verdiend op het breekpunt tussen het eerste en tweede deciel.
Arbeidsproductiviteit is gedefinieerd als BBP tegen factorkosten (in constante prijzen) per gewerkt uur.

Flexibilisering arbeidsmarkt

De meeste economen beschouwen arbeidsmarktflexibilisering als wenselijk en zelfs noodzakelijk. In hun visie zal deregulering van de arbeidsmarkt, in combinatie met loonmatiging, resulteren in zowel een hogere groei van de werkgelegenheid (en een lagere werkloosheid) als een verhoogd innovatievermogen en snellere technologische vooruitgang. De werkloosheid zal afnemen, omdat het - door loonmatiging en deregulering - voor bedrijven goedkoper en minder risicovol wordt personeel in dienst te nemen en, in tijden van tegenspoed, weer te ontslaan. Daarnaast, zo is de redenering, wordt door de deregulering het 'hold-up' probleem voor bedrijven minder belangrijk. Dat probleem houdt in dat bedrijven in een rigide arbeidsmarkt meer terughoudend zullen zijn bij investeringen in innovatie. Met als reden de vrees dat werknemers zich, nadat de investeringskosten zijn gemaakt, een deel van de innovatiewinsten zullen toe-eigenen op basis van hun relatief sterke - want wettelijk beschermde - onderhandelingspositie. Deregulering van de arbeidsmarkt versterkt de positie van de onderneming. Hierdoor kunnen bedrijven zich een groter deel van de innovatiewinsten toe-eigenen, hetgeen uiteindelijk zal leiden tot hogere uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling en een sterkere groei van de productiviteit.
Alle in het Nederlandse parlement vertegenwoordigde politieke partijen, met uitzondering van 'klein links', onderschrijven bovenstaande redenering. De Partij van de Arbeid benadrukt met name de verwachte, positieve effecten op de werkgelegenheid van deregulering en loonmatiging en claimt dat dit beleid daarom als 'sociaal' dient te worden beschouwd. Recentelijk probeerde oud-premier Kok dit 'sociale' beleid naar de overige landen van de EU te exporteren. Volgens het rapport van de door de Europese Commissie ingestelde en door hem voorgezeten Employment Taskforce is een drastische flexibilisering van de Europese arbeidsmarkten noodzakelijk.6 Zo kan, onder behoud van wat in Brussel 'sociale cohesie' heet, worden voldaan aan de ambitieuze doelstellingen van werkgelegenheidsgroei en productiviteitsstijging van de 'Lissabon agenda'. CDA, D66 en de VVD benadrukken vooral de hoge kosten van arbeidsmarktregulering voor het Nederlandse bedrijfsleven en de daaruit resulterende verminderde economische dynamiek, hogere werkloosheid en verminderd innovatievermogen. Daarom ijveren deze partijen voor verregaande deregulering van de 'starre' Nederlandse arbeidsmarkt. Daarnaast is het voorgestelde beleid aantrekkelijk, omdat het ook goed zou zijn voor de overheidsfinanciën. Meer 'werk, werk, werk' betekent immers èn hogere opbrengsten uit de inkomstenbelasting èn lagere uitgaven aan de sociale zekerheid.

Het beschikbare empirische bewijs van de gunstige effecten van de deregulering van de arbeidsmarkt is echter zwak. Econometrisch onderzoek van de OESO voor een steekproef van negentien aangesloten landen in de periode 1985-1997 laat bijvoorbeeld zien dat er geen statistisch significant verband bestaat tussen de mate van arbeidsmarktregulering en de hoogte van de werkloosheid.7 Het effect van arbeidsmarktregulering op de groei van de arbeidsproductiviteit is niet door de OESO onderzocht.8

Andere kijk op arbeid

Het gangbare argument dat de deregulering van de arbeidsmarkt (en loonmatiging) zal leiden tot meer werkgelegenheid en een hogere productiviteitsgroei is opmerkelijk eenzijdig. Werknemers worden als een - lastige - kostenpost beschouwd en niet als een mogelijke bron van kennis en innovatievermogen. Dit blijkt al uit het hiervoor genoemde 'hold-up' probleem. Edward Lorenz wees er in een studie naar automatisering van productieprocessen in de jaren tachtig op dat ook werknemers met een 'hold-up' probleem worden geconfronteerd.9 Succesvolle automatisering vereist een vergaande samenwerking tussen werknemers en technici, waarin de eersten hun - veelal niet-gecodificeerde - kennis en ervaring ter beschikking stellen aan de onderneming. Werknemers zullen daar echter niet aan meewerken, als ze vrezen dat het management die kennis zal gebruiken om het personeelsbestand te verkleinen. Ze zullen alleen bereid zijn bij te dragen aan de innovatie en productiviteitsgroei van bedrijven in ruil voor 'high-trust work practices'. Dat wil zeggen: substantiële medezeggenschap en participatie in strategische bedrijfsbeslissingen, relatieve autonomie in de uitvoering van taken, beperkte loondifferentiatie, coöperatieve arbeidsverhoudingen en baanzekerheid. Dit blijkt overtuigend uit een groot aantal empirische studies. Bedrijven met een dergelijke bedrijfsvoering realiseren een hogere arbeidsproductiviteit dan bedrijven met minder coöperatieve arbeidsverhoudingen.10
Economisch theoretisch kan dit positieve effect van 'high-trust' arbeidsverhoudingen op verschillende manieren worden gerechtvaardigd. Zo stelt bijvoorbeeld George Akerlof dat de werkgever coöperatieve arbeidsverhoudingen, relatief lichte supervisie en een redelijk loon uitruilt tegen een grotere (dan contractueel verplichte) arbeidsinspanning, meer betrokkenheid en uiteindelijk een hogere productiviteit van de werknemers.11 Meer recent beargumenteert Jonas Agell dat in een 'flexibele' arbeidsmarkt de bereidheid van werknemers te investeren in scholing en opleiding gering zal zijn. Dit gezien de fundamentele onzekerheid over hun toekomstige (relatieve) loon en baanzekerheid.12 Tegen het risico dat deze investeringen onvoldoende renderen kunnen werknemers zich immers op de particuliere markt niet (individueel) verzekeren. Het effect hiervan op de productiviteitsgroei is natuurlijk negatief. Tegen deze achtergrond vormen 'high-trust' arbeidsverhoudingen een collectieve sociale verzekering tegen deze risico's en bevorderen daardoor scholing en productiviteitsgroei.

Fundamenteel is dat werknemers alleen een bron van innovatievermogen en productiviteitsgroei willen en kunnen zijn, indien de omstandigheden daartoe de mogelijkheid bieden. Eenzijdige behandeling (delen in de tegenspoed, maar niet in voorspoed), ongelijkheden in de beloning, gebrek aan werkelijke inspraak en baanonzekerheid, verminderen de bereidheid van werknemers met het management mee te denken en hun 'stilzwijgende kennis' te gebruiken om het productieproces te verbeteren.

Arbeidsverhoudingen internationaal

Op goede gronden kan dus worden gesteld dat arbeidsmarktflexibilisering en loonmatiging zullen resulteren in een lagere productiviteitsgroei en minder technologische dynamiek. Deze hypothese is voor een steekproef van twintig OESO-landen (1984-1997) onderzocht door Servaas Storm en Ro Naastepad.13 In navolging van Gordon maken zij onderscheid tussen enerzijds conflictueuze ('low-trust') en anderzijds coöperatieve ('high-trust') arbeidsverhoudingen. Als maat voor het karakter van de arbeidsverhoudingen nemen ze de al eerder besproken Employment Protection Legislation index. Zoals uit Figuur 1 blijkt, was deze index in 1989-1990 het laagst in Australië, Canada, het Verenigd Koninkrijk en (met name) de VS en het hoogst in Duitsland, Zweden, Spanje, Griekenland, Italië en Portugal.

Figuur 1

Kunnen we nu zeggen dat de eerste groep landen 'low-trust' arbeidsverhoudingen hebben en de tweede groep 'high-trust' verhoudingen? Dit kan inderdaad, omdat de EPL index, statistisch aantoonbaar mee varieert met de belangrijkste, vormgevende elementen van arbeidsverhoudingen:

Hoe hoger de EPL index, des te beperkter is de managementbureaucratie, dat wil zeggen: het aandeel van managers en bestuurders in de (niet-agrarische) beroepsbevolking.14
In Figuur 1 is - behalve de EPL index - ook de gemiddelde management ratio in de periode 1984-1997 per land, met uitzondering van Frankrijk, weergegeven. Wat opvalt, is dat de management ratio in Australië, Canada, het Verenigd Koninkrijk en de VS aanzienlijk hoger is dan in de andere landen. Bijvoorbeeld in de VS is maar liefst 13 procent van de niet-agrarische werknemers werkzaam als superviserend manager tegenover minder dan 3 procent in Griekenland, Italië, Noorwegen, Spanje, Zwitserland en Zweden. De Nederlandse management ratio is met meer dan 7 procent de hoogste in continentaal Europa. Volgens Gordon geldt: hoe omvangrijker de managementbureaucratie, des te intensiever de supervisie en des te lager het vertrouwen van de bedrijfsleiding in de werknemers.
Een hogere EPL index gaat samen met minder loonongelijkheid (zie tabel 2). Hoe groter de loonongelijkheid, des te groter de ontevredenheid van werknemers over hun aandeel in de bedrijfsinkomsten en des te groter het wantrouwen tussen werknemers en werkgevers. Dit blijkt uit de recente discussie over de excessieve groei van topsalarissen in Nederland.
Hoe hoger de EPL index, des te omvangrijker is het sociale zekerheidsstelsel.
In landen met een relatief lage EPL index zijn de arbeidsverhoudingen minder coöperatief en hebben werknemers minder rechten dan in landen met een hoge index. Dit blijkt uit het positieve verband tussen de EPL index en een door Robert Buchele en Jens Christiansen ontwikkelde maat voor het coöperatieve karakter van de arbeidsverhoudingen.15

In de groep van twintig OESO-landen gaan 'flexibele' arbeidsmarkten dus samen met een hoger aandeel (superviserende) managers in de beroepsbevolking, een grotere loonongelijkheid, minder werknemersrechten, meer conflictueuze arbeidsverhoudingen en een minder omvangrijk stelsel van sociale zekerheid. Blijkbaar is het noodzakelijk dat in landen waar arbeidsmarkten flexibel zijn en werknemers minder rechten hebben door het management intensief wordt toegezien dat de werknemers zich van hun contractuele taken kwijten. Een grotere managementbureaucratie betekent tevens een grotere loonongelijkheid, hetgeen de arbeidsverhoudingen verder onder druk zet.

Storm en Naastepad hebben onderzocht of op macro-economisch niveau - voor de groep van twintig OESO landen - een positief verband bestaat tussen de groei van de arbeidsproductiviteit en de mate waarin arbeidsverhoudingen als coöperatief kunnen worden gekenmerkt. Ze veronderstellen dat de gemiddelde jaarlijkse groei van de arbeidsproductiviteit (per gewerkt uur) in de periode 1984-1997 een positieve functie is van de EPL index. Deze index wordt, zoals zojuist beargumenteerd, gebruikt als maat voor het coöperatieve karakter van de arbeidsverhoudingen. Inderdaad blijkt een (statistisch significant) positief effect te bestaan van de EPL index op de groei van de arbeidsproductiviteit. Gedurende 1984-1997 kenden landen met relatief 'rigide' arbeidsmarkten dus een hogere groei van de arbeidsproductiviteit dan landen met 'flexibele' arbeidsmarkten.16
Meer specifiek hebben Storm en Naastepad gekeken naar het effect van arbeidsverhoudingen op het tempo van technologische vooruitgang. Hun statistische analyse toont aan dat er een positief verband bestaat tussen de groei van de totale factor productiviteit (gedurende 1984-1997) - een veel gebruikte maat voor technologische vooruitgang - en de EPL index. Dit betekent dat ook het tempo van technologische vooruitgang hoger is in landen met relatief coöperatieve arbeidsverhoudingen dan in landen met een conflictueus arbeidsbestel.

Samenvatting en conclusies

Binnen de grenzen, gesteld door de (vrijwillige) deelname aan de Europese Unie, is de ruimte voor een eigen sociaal-economisch beleid door de Nederlandse regering beperkt. Het Nederlandse monetaire beleid wordt bepaald in Frankfurt. De mogelijkheden voor een (anticyclisch) begrotingsbeleid worden in belangrijke mate beperkt door de eisen van het stabiliteitspact. Met name het verlies aan autonomie over de begrotingspolitiek is betreurenswaardig. De zwakke economische groei en de oplopende werkloosheid in Nederland sinds 2001 zijn voor een aanzienlijk deel het gevolg van het onnodig restrictieve begrotingsbeleid van de kabinetten Balkenende I en II.17 Een belangrijke vraag in dit verband is in hoeverre de EMU bepaalt of bepaald wordt. Voor een zeer relevant antwoord verwijs ik naar Geert Reuten die de rol benadrukt van de coalitie van productief kapitaal (de werkgevers) en financieel kapitaal (de banken) in de totstandkoming van de EMU.18

Een terrein waar nog wel ruimte is voor een eigen beleid is de arbeidsmarkt. Opeenvolgende kabinetten van wisselende politieke signatuur hebben die ruimte - in samenspraak met de polderpartners - ingevuld met steeds hetzelfde beleid: arbeidsmarktflexibilisering en loonmatiging. Het doel van dit beleid was het creëren van werkgelegenheid ('werk, werk, werk') èn (tegelijkertijd) het stimuleren van productiviteitsgroei en technologische vooruitgang. Veelal wordt echter in de discussie over de deregulering onvoldoende benadrukt dat een - vanuit het gezichtspunt van de werkgevers - 'flexibele' arbeidsmarkt samengaat met een hogere loonongelijkheid, een schraler stelsel van sociale zekerheid, minder coöperatieve arbeidsverhoudingen en méér supervisie en controle door het management. Flexibele arbeidsmarkten leiden dus tot 'low-trust' arbeidsverhoudingen. Dergelijke conflictueuze arbeidsverhoudingen hebben een negatieve invloed op de groei van de arbeidsproductiviteit en het tempo van technologische vooruitgang. Wat Nederland betreft, blijkt dat de arbeidsverhoudingen helemaal niet zo 'high trust' zijn als vaak wordt aangenomen. Nergens in continentaal Europa werken meer controlerende managers per werknemer dan in Nederland. En de waarde van de Nederlandse EPL index in 1999 - in de loop van de tijd door de deregulering van de arbeidsmarkt gedaald - ligt niet boven, maar òp het gemiddelde van de groep van twintig OESO-landen. Verdere arbeidsmarktflexibilisering zal dus leiden tot een (nog) lagere productiviteitsgroei en minder innovatieve dynamiek in Nederland. Dit macro-economische resultaat is in overeenstemming met bevindingen uit de micro-economische en de management literatuur. De verklaring is dat werknemers alleen dan gemotiveerd zijn hun kennis en vaardigheden aan te wenden ten bate van de onderneming wanneer ze in voldoende mate door het arbeidsbestel worden beschermd.
Arbeidsmarktflexibilisering en loonmatiging blijken dus - helaas voor de meeste Nederlandse politieke partijen - niet samen te gaan met een hogere productiviteitsgroei en meer technologische dynamiek. Wel is het zo dat dit beleid leidt tot meer werkgelegenheid, maar (opgelet!) dit gebeurt als gevolg van een daling van de groei van de arbeidsproductiviteit en stagnerende technologische vooruitgang. Niet als gevolg van meer economische dynamiek en een hogere BBP groei. De extra werkgelegenheid bestaat voornamelijk uit laagproductieve banen die in de steeds intenser wordende internationale concurrentiestrijd onvermijdelijk weer verloren zullen gaan. De gecreëerde werkgelegenheid is dus niet duurzaam. Bovendien zal de stagnerende groei van de arbeidsproductiviteit op termijn onherroepelijk de financiële basis van de Nederlandse verzorgingsstaat ondermijnen. Daarom is het op zijn minst kortzichtig arbeidsmarktderegulering als 'sociaal beleid' te zien.

Dit roept de vraag op waarom de Nederlandse regering niet kiest voor een meer gereguleerd, coöperatief, 'high-trust' arbeidsbestel. 'Europa' kan niet als excuus worden gegeven. De meeste landen van de Europese Unie hebben immers relatief sterk gereguleerde arbeidsverhoudingen en rigide arbeidsmarkten. Het zou dus niet moeilijk moeten zijn om coöperatieve, 'high-trust' arbeidsverhoudingen tot Europese norm te maken. Dit zou het dan tegelijkertijd mogelijk maken te voldoen aan de ambitieuze doelstellingen van de Lissabon agenda over productiviteitsgroei, aangezien een 'high-trust' arbeidsbestel de productiviteitsgroei bevordert. De beschikbare werkgelegenheid zou door middel van arbeidstijdverkorting, rechtvaardiger dan nu het geval is, kunnen worden verdeeld.
Waarom kiest de Nederlandse politiek niet voor de 'high-road'? Waarom wordt in plaats daarvan gekozen voor een 'low-road' strategie van gedereguleerde arbeidsmarkten, baanonzekerheid, grotere managementbureaucratie en méér controle, lage loongroei, arbeidstijdverlenging, hogere ongelijkheid, minder sociale zekerheid, lagere productiviteitsgroei en minder technologische dynamiek?
Dit is een moeilijk te beantwoorden, maar uitermate cruciale vraag. Als eerste stap op weg naar een antwoord kan worden gewezen op het feit dat bedrijven in het algemeen niet willen investeren in 'high-trust' arbeidsverhoudingen. Met name, omdat hun managementbureaucratie niet bereid is daadwerkelijk zeggenschap, verantwoordelijkheid en beslissingsmacht af te staan aan de werknemers en genoegen te nemen met minder riante salarissen en bonusregelingen.19 Bovendien hebben bedrijven in een economie, waarin het investeringskapitaal en het financiële kapitaal vrijelijk in en uit kan stromen, immers altijd de mogelijkheid hun productie en investeringen te verplaatsen naar landen met 'low-trust' arbeidsverhoudingen, ook buiten de EU. Daarnaast moet tenslotte worden benadrukt dat de bewegingsvrijheid van het management zeer beperkt is onder het huidige - uit de Angelsaksische wereld overgenomen - 'aandeelhouderskapitalisme'. De korte-termijn winsthonger van de aandeelhouders maakt dat ze niet veel interesse hebben in 'vertrouwen', participatie en groei van de arbeidsproductiviteit. De opkomst van het aandeelhouderskapitalisme heeft zonder twijfel de politieke basis voor de deregulering van de arbeidsmarkt vergroot.

En de vakbeweging? Zij zou het ondernemingen op twee manieren moeilijker kunnen maken de productieverplaatsing te realiseren. Allereerst door te ijveren voor een gemeenschappelijk Europees 'high-trust' arbeidsvoorwaardenbeleid. En daarbij te verwijzen naar de positieve effecten op productiviteit en technologische ontwikkeling en op de zeer ingrijpende ongewenste maatschappelijke gevolgen van de 'low road'.
In de tweede plaats dienen vakbondsleden, en de Europese bevolking in het algemeen, overtuigd te worden van de noodzaak de grensoverschrijdende kapitaalmobiliteit drastisch te beperken. De mobiliteit van het financiële kapitaal kan worden beperkt door de invoering van een zogeheten Tobin-belasting. Dit is een kleine belasting op (speculatieve) internationale financiële transacties met twee doeleinden. a) De beperking van speculatie op de internationale financiële markten, waardoor de wisselkoersen stabieler worden. b) De afzwakking van de greep van die internationale financiële markten op nationale staten. Investeringskapitaal kan voor de EU behouden worden door het onderhouden en creëren van een goede infrastructuur, zowel fysiek als qua kennis (onderwijs en onderzoek). De hiervoor benodigde investeringen zullen merendeels door de overheid dienen te worden gedaan en een duurzame financiering ervan zal Europese belastingcoördinatie vereisen.
De opgave waar de vakbeweging voor staat is niet eenvoudig. Zeker niet gezien het feit dat de meerderheid van de Nederlandse kiezers telkens weer aan partijen de voorkeur geeft die de 'low-road' strategie aanhangen, terwijl velen er zelf het slachtoffer van worden. Het creëren van voldoende politiek-maatschappelijk draagvlak voor een 'high-road' is alleen mogelijk als we begrijpen waarom genoemde kiezers zich ogenschijnlijk paradoxaal gedragen. Een mogelijke, sociaal-psychologische verklaring hiervoor stelt dat werknemers worden geconfronteerd met een veel grotere bestaansonzekerheid en meer op zichzelf worden teruggeworpen dan voorheen door de arbeidsmarktderegulering, toenemende concurrentie, stijgende werkdruk, eroderende sociale voorzieningen en de loonmatiging. De hierdoor opgeroepen gevoelens van angst en machteloosheid en het daaruit voortkomende egocentrisme en chauvinisme, zouden een belangrijke oorzaak kunnen zijn van de politieke 'verrechtsing' en van de opmerkelijke recente opkomst van rechts-populistische politieke partijen.20 Die partijen kiezen vervolgens voor nog meer deregulering en zo ontstaat een zichzelf versterkend proces, waarin het democratische systeem op nationaal niveau geleidelijk aan wordt uitgehold. Dit proces wordt - het zal duidelijk zijn - versterkt door het ondemocratische karakter van belangrijke besluitvormingsprocessen op het niveau van de Europese Unie.
De vakbeweging zou in staat moeten zijn dit mechanisme te doorbreken door te wijzen op de fundamentele keuze tussen de 'low-road' en de 'high-road'. De samenleving is maakbaar als nooit tevoren. De vraag is wat we willen: conflicten, ongelijkheid, onzekerheid, een alsmaar uitdijende managementbureaucratie, alsmaar intensievere controle, lage productiviteitsgroei en technologische stagnatie? Of méér harmonie, méér gelijkheid, minder onzekerheid, medemacht voor werknemers, baanzekerheid, hoge productiviteitsgroei en technologische dynamiek? Economisch zijn beide opties mogelijk. De keuze is aan ons.

¹ Werkt bij de sectie Economie van Innovatie, Technische Universiteit Delft. E-mail: s.storm@tbm.tudelft.nl. Recente publicaties: The Dutch distress, in: New Left Review, 20, 2003 (met C.W.M. Naastepad). Market-led globalization and world democracy: can the twain ever meet?, in: Development and Change, 35, no. 3, 2004 (met J. Mohan Rao).(terug)
² D.M. Gordon, The Corporate Squeeze of Working Americans and the Myth of Managerial 'Downsizing', New York 1996. (terug)
³ Zie voor een verhelderende analyse voor Duitsland het interview met Frank Bsirke, voorzitter van de Duitse diensten- en ambtenarenbond Verdi, Loonkosten niet werkelijk het probleem, Het Financieele Dagblad, 9 december 2004. (terug)
⁴ "Verzet is zinloos. Overal in Europa gaat de winstbelasting omlaag. Zelfs Duitsland doet mee." Zo begint het artikel van Hans de Jongh in Het Financieele Dagblad, 19 maart 2005, over belastingconcurrentie ("Fiscale wedloop niet te stoppen"). (terug)
⁵ OECD, Employment Outlook 1999, Paris 1999. (terug)
⁶ Employment Taskforce, Jobs, Jobs, Jobs. Creating More Employment in Europe, European Commission, 2004. (terug)
⁷ Volgens de OESO, 1999, hebben werknemers in landen met sterk gereguleerde arbeidsmarkten wel een hogere kans, als ze werkloos worden dat langdurig te blijven door het gebrek aan dynamiek op de arbeidsmarkt. (terug)
⁸ Wel concludeert de OESO op basis van econometrisch onderzoek dat in sommige landen een negatief effect van arbeidsmarktregulering op het tempo van technologische vooruitgang bestaat. Zie: OECD, The Sources of Economic Growth in OECD Countries, Paris 2003. (terug)
⁹ E.H. Lorenz, Trust and the flexible firm: international comparisons, in: Industrial Relations, 31, no.3, 1992. (terug)
¹⁰ Zie bijvoorbeeld: E. Appelbaum, T. Bailey, P. Berg, A.L. Kalleberg, Manufacturing Advantage. Why High-Performance Work Systems Pay Off, Ithaca 2000. M. A. Huselid, The impact of human resource management practices on turnover, productivity, and corporate financial performance, in: The Academy of Management Journal, 38, no. 3, 1995. C. Ichniowski, K. Shaw en G. Prennushi, The effects of human resource management practices on productivity: A study of steel finishing lines, in: American Economic Review, 87, no. 3, 1997. J. Michie en M. Sheehan, Labour market deregulation, 'flexibility' and innovation, in: Cambridge Journal of Economics, 27, no. 1, 2003. (terug)
¹¹ G.A. Akerlof, Labour contracts as a partial gift exchange, in: Quarterly Journal of Economics, 97, 1982. (terug)
¹² J. Agell, On the benefits from rigid labour markets: Norms, market failures, and social insurance, in: The Economic Journal, 109, no. 453, 1999. (terug)
¹³ S. Storm, C.W.M. Naastepad, De schaduwzijde van arbeidsmarktflexibilisering, in: Economisch-Statistische Berichten, 25 februari 2005. (terug)
¹⁴ De management ratio is voor negentien landen berekend met behulp van internationaal vergelijkbare werkgelegenheidsgegevens (per beroepscategorie) van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Voor Frankrijk ontbreken deze gegevens. (terug)
¹⁵ R. Buchele, J. Christiansen, Labor relations and productivity growth in advanced capitalist economies, in: Review of Radical Political Economics, 31, no. 1, 1999. (terug)
¹⁶ Deze bevinding komt overeen met die van Gordon en Buchele/Christiansen; zie respectievelijk noot 2 en noot 15. (terug)
¹⁷ Een tweede oorzaak is de daling van de aandelenkoersen sinds 2001 en de in de jaren negentig door beursspeculatie hoog opgelopen schuldpositie van huishoudens èn bedrijven. Hierdoor, en door de toename van de (dreiging van) werkloosheid, groeien zowel de consumptie als de investeringen maar matig. (terug)
¹⁸ G. Reuten, De harmonie van het kapitaal, in: G. Reuten, K. Vendrik, R. Went (red.), De prijs van de euro: de gevaren van de Europese monetaire unie, Amsterdam 1998, pp. 152-168. (terug)
¹⁹ Gordon, pp. 93, 94. (terug)
²⁰ R. Pollin, Contours of Descent: U.S. Economic Fractures and the Landscape of Global Austerity, London, New York 2003. (terug)