Serie Alles over de oudedagsvoorziening - deel 5

Aanvullend pensioen - de Pensioenwet van 2006

Sjarrel Massop

Het omslagpunt voor 'hoe het was' en 'hoe het is' wordt gevormd door de nieuwe pensioenwet van 2006. Daarvoor was er al zo'n wet, maar die was niet zo uitgebreid. In dit deel 5 van de serie over de oudedagsvoorziening gaat het over het aanvullend pensioen, de tweede pijlervan het pensioenstelsel. De AOW blijft voorlopig buiten beeld.

Door de wet van 2006 heeft de overheid vergaande mogelijkheden gekregen om in de pensioenen te sturen, iets dat ze voorheen niet kon. Dat gebeurde door het tweede en derde kabinet Balkenende, coalities CDA/VVD. In het tweede kabinet zat ook D66. Het derde was een minderheidskabinet en heeft het niet lang volgehouden. Lang genoeg voor de nieuwe pensioenwet. De grote verandering was de instelling van een toezichthouder en diens instrument van het financiële toetsingskader.

Arbeidsvoorwaarde

De pensioenwet van 2006 wijzigt de principes van het stelsel niet. Pensioen is en blijft een secundaire arbeidsvoorwaarde waarvoor werkgever en werknemers verantwoordelijk zijn. De werkgever moet daartoe de mogelijkheid van een pensioen bieden, meestal gaat dat via de afsluiting van een collectieve arbeidsovereenkomst die daarmee een pensioenovereenkomst vastlegt. In de wet komt te staan waaraan die overeenkomst moet voldoen, met als belangrijkste voorwaarde de aansluiting bij een erkend pensioenfonds of erkende pensioenverzekeraar.
Het stelsel bleef dus een aangelegenheid van werkgevers en werknemers. In de CAO's werd alleen afgesproken dat er een pensioenregeling en een verdeling van de premieafdracht moesten komen. Afspraken hoe de regelingen eruit zagen, was een kwestie van de pensioenfondsen, evenals de hoogte van de premies en de vorm van de uitkering.
Ook bestuurlijk en controlerend waren de fondsen paritair samengesteld, onderhandelingen vonden plaats binnen de beschikbare loonruimte. De uitvoering lag bij de pensioenfondsen of de pensioenverzekeraars, terwijl de werkgevers de premies afdroegen aan de fondsen. De controle verliep via de verantwoordingsorganen en uitkeringsorganen verzorgden de uitkering en beheerden het vermogen.
De overheid speelde geen rol. Met twee uitzonderingen: 1) ze sloot CAO's af voor de ambtenaren en kon 2) een arbeidsovereenkomst verbindend verklaren voor bedrijven die niet onder een CAO vallen (en dus wel onder de pensioenafspraken).

De belangrijke wijziging in de pensioenwet staat in hoofdstuk 7, waarin het toezicht op de uitvoering van de pensioenen geregeld is. De Nederlandsche Bank (DNB) wordt de belangrijkste toezichthouder met de bewaking van 'de solvabiliteit' van de fondsen als hoofdtaak. Dat wil zeggen: DNB berekent of er voor de overeengekomen pensioenverplichtingen op de korte en lange termijn voldoende in kas is om die verplichtingen na te komen.

Toezicht

De reden voor de overheid om het toezicht in te stellen is tweeledig.
1. De demografische ontwikkeling. De mensen worden ouder, hetgeen betekent dat ze langer recht hebben op een aanvullend pensioen. Dat zou pensioenfondsen in problemen kunnen brengen. De meeste hanteerden een systeem van een gegarandeerde uitkering, waarvan ze overigens konden afwijken. Die uitkering was oorspronkelijk 70 procent van het laatst verdiende loon. Omdat de pensioenfondsen het benauwd kregen van die dure regeling, is overgegaan naar een middelloonregeling.1 Ze mogen zelf bepalen welke regeling ze toepassen. De paritaire besturing en controle garanderen dat de werkenden zicht en zeggenschap houden over de uiteindelijke hoogte van het aanvullend pensioen.
Deze demografische reden, ontgroening en vergrijzing, is algemeen aanvaard voor de verhoging van de pensioenverplichtingen. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, en dan vooral de stijging van de arbeidsproductiviteit, worden echter nooit meegerekend. In de praktijk is het effect dan ook relatief klein. Veroudering van de bevolking is dus geen reden om de de leeftijd voor de AOW of van het aanvullende pensioen te verhogen.

2. De economische ontwikkeling. Langzaam maar zeker groeide het inzicht dat in het aanvullend pensioen enorm veel geld omging. Rond de invoering van de pensioenwet in 2006 zat er al 671 miljard euro in de gezamenlijke pensioenfondsen. Dat was bijna het dubbele van wat er jaarlijks door de overheid begroot werd voor de totale overheidskosten. Een reden temeer om daar goed toezicht op te houden.

Het financiële toetsingskader

De overheid eist dat de pensioenfondsen zorgvuldig omgaan met de ingebrachte gelden van de premiebetalers. De fondsen moeten ervoor zorgen dat het benodigde pensioenvermogen gelijk is aan bestaande en toekomstige verplichtingen. Dat wordt uitgedrukt in de dekkingsgraad. Daarvoor is in de pensioenwet van 2006 een zogenoemd 'financieel toetsingskader' ingevoerd.
De dekkingsgraad geeft de verhouding weer tussen het benodigde vermogen en de verplichtingen. Gezien naar één jaar komt het er eenvoudigweg op neer dat aan premies meer binnenkomt dan dat er aan uitkeringen uitgaat. Gezien naar de langere termijn wordt berekend hoe de verplichtingen en hoe het benodigde vermogen zich ontwikkelen. Als de dekkingsgraad 100 procent is, dan is aan de verplichtingen voldaan.

En nu het genoemde toetsingskader. Dat rekent zowel het benodigde vermogen als de totale verplichtingen van een fonds terug naar de situatie in het actuele jaar. Dat kan via twee instrumenten gestuurd worden.
Het eerste is het aantal jaren dat de verplichtingen geldt. Daar speelt de bevolkingsontwikkeling een rol. Als de levensverwachting hoger wordt, nemen de verplichtingen toe. Het model staat echter toe er langer over te doen vermogen te vergaren om aan die verplichtingen te voldoen. De levensverwachting speelt alleen een rol voor de toekomstige verplichtingen. Voor de dekkingsgraad geldt: hoe hoger de levensverwachting, hoe minder in kas nodig is. De dekkingsgraad stijgt als de levensverwachting stijgt, omdat het langer kan duren het vermogen te verzamelen.
Het tweede instrument om het toetsingskader te sturen, is de rente. Bij een hogere rente zijn de te verwachten opbrengsten hoger, waardoor in kas minder nodig is. Wanneer de rente daalt, dan daalt ook de dekkingsgraad. Hoe hoger de vastgestelde rente, hoe minder nodig is.

De ware cijfers

Die twee instrumenten worden voor de toezichthouder, DNB, minimaal elke vijf jaar getoetst door de commissie parameters. Zij bepaalt de levensverwachting en de rekenrente. In de berekeningen hebben de besproken instrumenten een bijna gelijk effect. Met andere woorden, wanneer de rente daalt en de levensverwachting stijgt, blijft de dekkingsgraad ongeveer gelijk.
Na 2008 is echter de rente enorm - en blijvend - gedaald en de levensverwachting minder sterk gestegen, waardoor de dekkingsgraden daalden. Een ontwikkeling die de gedachte kan oproepen dat een ramp, bijvoorbeeld corona, een zeer positief effect heeft op de dekkingsgraden van de pensioenfondsen. Maar zo is het niet. De rekenmethode klopt niet. Ook daarvoor zijn weer twee redenen.
1) De rente wordt toegepast op het vermogen en de verplichtingen, daardoor neutraliseren ze elkaar. Een lagere rente verlaagt ook de verplichtingen. 2) Veel belangrijker: de vastgestelde rekenrente die de commissie parameters vaststelt, komt absoluut niet overeen met de werkelijke rendementen die de gezamenlijke pensioenfondsen op hun vermogen maken. Zie daarvoor onderstaande tabel. De cijfers zijn ontleed aan de gegevens van DNB. Het jaar 2008 valt op vanwege de financiële crisis. Vanaf dat jaar ging de rente omlaag en hebben pensioenfondsen ook veel moeten afschrijven op hun vermogen, omdat de beurzen (aandelen) enorm in waarde daalden. In de tabel zijn op de tweede rij de jaarlijkse uitkeringen te lezen van de gezamenlijke Nederlandse pensioenfondsen, daaronder volgen de totale jaarlijkse uitgaven aan pensioenuitkeringen en op de vierde rijde staan de ontwikkelingen van het totale vermogen van de gezamenlijke pensioenfondsen. Dit alles in miljarden euro's.

Gedurende afgelopen vijftien jaar zijn de uitkeringen voor de aanvullende pensioenfondsen met ongeveer 33 procent gestegen. De premies stegen iets minder met zo'n 30 procent. De dekkingsgraden zijn al die tijd nagenoeg gelijk gebleven, maar het totale vermogen is meer dan 2,5 keer gestegen. Een vermogen van 1.700 miljard euro voor de jaarlijkse verplichtingen van 35 of 40 miljard euro zou toereikend zijn voor 48 jaar aanvullend pensioenuitkeringen.

Aanpassing in 2014

De aanpassing van de pensioenwet in 2014 betrof een bijstelling van het financiële toetsingskader. Gezien de ontwikkelingen van het vermogen was te verwachten dat de methodiek van de berekening zou worden aangepast door de commissie parameters (laatste voorzitter:ex-minister Dijsselbloem, PvdA). Niets is minder waar.
In juni 2014 stuurde staatssecretaris Klijnsma (PvdA) een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer. Het bevatte slechts één model, zodat alle pensioenfondsen en alle pensioenverzekeraars aan dezelfde voorwaarden moesten voldoen. Voorgesteld werd indexatie pas toe te staan vanaf een dekkingsgraad van 110 procent, waarbij elk procent daarboven maximaal mocht leiden tot een indexatie van 0,1 procent. Klijnsma stelde een beleidsdekkingsgraad in, te weten: het voortschrijdende gemiddelde over de afgelopen twaalf maanden. Ook de aanbevelingen van de commissie parameters gingen per 1 januari 2015 in. Verder groeide de vereiste buffer. Een fonds met indexatieambitie zou een dekkingsgraad van 128 procent moeten hebben.

Ingewikkeld allemaal, maar het komt er op neer dat de rekenmethodiek gehandhaafd blijft. De door alle pensioenfondsen te berekenen dekkingsgraden moeten aangehouden worden. Dat betekent dat de afzonderlijke fondsen de getallen van de commissie parameters dienen te gebruiken.
Er kwam veel kritiek op de voorstellen. De Tweede Kamer besprak ze in de week van 13 oktober 2014 en keurde ze goed. In de vroege ochtend van 17 december 2014 stemde de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel. Dit is de opmaat geworden van de complexe problematiek, waarin de pensioenen vandaag beland zijn. Te weten: de uitgangspunten voor het nieuwe akkoord die de aanvullende pensioenen in een heel ander licht hebben gezet.

Conclusies

De bemoeienis van de overheid zette de pensioenwereld op zijn kop. De oorspronkelijke gevaren die loerden - vergrijzing, ontgroening en betaalbaarheid - waren reden voor het overheidsingrijpen. Dat leidde tot een pensioenwet die beoogde deze gevaren te bezweren. Het bleek echter dat die wet met de rekenmethode de plank behoorlijk missloeg. Ondanks crisis en economische bewegingen daalde de dekkingsgraad niet noemenswaardig en steeg het vermogen van de gezamenlijke pensioenfondsen enorm. De dekkingsgraden kwamen niet onder grote druk, totdat Klijnsma de normen opschroefde.
De aanpassingen van 2014 zette de pensioenfondsen, met instemming van de totale politiek in Nederland, over de gehele linie onder druk. 'Dekkingsgraden waarop werd gestuurd, bleken een toverformule. Zeker toen er telkens weer kortingen en/of premiestijgingen dreigden. De huidige (demissionaire) minister Koolmees kon ingrijpen, maar deed dat niet. Hij had de rekenrente kunnen verhogen en uitgaan van de werkelijke rendementen van de pensioenfondsen. Even eenvoudig had hij ook de termijn kunnen verlengen, waarin aan de verplichtingen moest worden voldaan. Dat deed hij niet. Hij verlaagde de norm van Klijnsma. Kortingen waren niet nodig, omdat de pensioenfondsen met een andere norm rekening mochten houden.

Dat roept de vraag op of er andere motieven waren dan betaalbaarheid en stijgende levensverwachtingen om het stelsel te veranderen. Het antwoord daarop komt in het vervolg van de serie, wanneer besproken wordt wat het pensioenakkoord van 2020 werkelijk behelst.