Balkenende vindt met Zalm de Melkertbanen waardeloos - hoe zo?

Een onderdeel van de flexibele arbeidsmarkt

De demissionaire regering Balkenende wil sterk bezuinigen op Melkertbanen, de populaire benaming in de media voor verscheidene soorten gesubsidieerde arbeid. Het gaat vooral om de Instroom/Doorstroombanen (ID), dat is de voortzetting van een deel van de vroegere Melkertbanen, de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW), dat is het vervolg op de vroegere banenpoolregeling en de Jeugdwerkgarantiewet (JWG), en de Werkervaringsplaatsen (WEP). Tenminste 20.000 van de gesubsidieerde banen moeten volgend jaar verdwijnen, in de periode tot 2006 is een bezuiniging begroot van 850 miljoen euro.

De bezuinigingsplannen hebben een storm van protest en verzet opgeroepen, tot en met burgerlijke ongehoorzaamheid van gemeenten en instellingen die vooralsnog weigeren de plannen uit te voeren. Een brede waaier van mensen en organisaties heeft laten horen hoe hard het met de gezondheidszorg, het onderwijs, de veiligheid, de cultuur en de maatschappij in het algemeen achteruit zal gaan, wanneer de regering volhardt in haar plannen. Onder hen niet alleen mensen met een gesubsidieerde baan, maar ook gemeenten, uitvoerende en ontvangende (sociale en culturele) instellingen, scholen, verzorgingstehuizen, politici en vakbonden. Alleen al in Amsterdam werken zo'n 1.500 mensen als klassenassistent of schoolconciërge. Nu al leiden de aangekondigde bezuinigingen tot vacaturestops, staatssecretaris Rutte heeft aangekondigd dat gedwongen ontslagen niet uitgesloten zijn. De protesten van veel werkgevers zijn laat en hypocriet, omdat zij jarenlang gebruik hebben gemaakt van goedkope arbeidskrachten, zonder zich al te veel in te spannen voor de omzetting in reguliere banen.

Nieuwe werkverschaffing

Om een oordeel te kunnen vormen over zowel de bezuinigingsplannen als het verzet daartegen en de voorgestelde alternatieven, is het goed een korte blik te werpen op de recente geschiedenis. Daarin laten we de sociale werkvoorziening (WSW) buiten beschouwing, ook al zijn daar eveneens belangrijke ontwikkelingen aan de gang en is er soms een overlap met de andere vormen van gesubsidieerde arbeid. Immers mensen in de WSW worden steeds meer onderworpen aan de tucht van de neoliberale markt, terwijl zij juist aangewezen zijn op min of meer aangepaste en rustige arbeidsomstandigheden.

Eind jaren tachtig, na een decennium met massawerkloosheid en een vol lopende WAO, werd er gewerkt aan plannen voor een nieuwe vorm van werkverschaffing voor tienduizenden mensen. Alleen al de jeugdwerkloosheid lag in die tijd tussen de 12 en 19 procent. Zelfs na enkele jaren betrekkelijke hoogconjunctuur aan het eind van de jaren tachtig hadden vooral lager opgeleiden en migranten nog te maken met een hoge werkloosheid. En tot in 1995 vreesde de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek dat de werkloosheid boven het één miljoen zou uitkomen.

De werkverschaffing van de jaren dertig en veertig werd aangepast aan de moderne tijd. Met nieuwe vormen van direct en volledig gesubsidieerde arbeid - JWG en banenpool - werden meerdere vliegen in één klap geslagen. Het was een betrekkelijk goedkope manier om iets aan de omvangrijke werkloosheid te doen en het volume van de uitkeringen te verkleinen. Bovendien werden eerder wegbezuinigde banen op een goedkope manier opgevuld, waardoor bezuinigingen in de collectieve sector, zoals onderwijs en gezondheidszorg, voor een prikje weer wat werden opgevangen. De leuze "werk, werk en nog eens werk" van Paars I (in de tijd dat er in ons land 18.000 arbeidsplaatsen per maand verdwenen) klonk aanzienlijk mooier dan wat er in de praktijk mee gedaan werd.

'Additionele' arbeid

In de vroegere banenpool kregen de mensen een contract voor onbepaalde tijd van 38 uur per week tegen het wettelijk minimumloon. Enkele jaren later werd met veel moeite een CAO tot stand gebracht, waarbij het loon na tien jaar kon oplopen tot maximaal 120 procent van het minimumloon. We moeten hierbij wel bedenken dat sinds begin jaren tachtig het minimumloon aanzienlijk is achtergebleven bij de stijging van de CAO-lonen.

De gemeenten zijn heel verschillend met de banenpool en JWG omgegaan. Soms, zoals Rotterdam, werd gekozen voor grote groepen mensen met een tamelijk lage opleiding. In andere plaatsen, zoals Amsterdam, ging het om een afspiegeling van het werklozenbestand van het Arbeidsbureau, waardoor ook veel mensen met een universitaire of HBO opleiding in de banenpool terechtkwamen.

In de banenpoolregeling werd gewerkt met het versluierende begrip 'additionele' arbeid. In de praktijk ging het bijna altijd om maatschappelijk zeer nuttige banen die deels eerder waren wegbezuinigd. Zo kon het letterlijk gebeuren dat iemand aan de ene kant van de straat stond te vegen voor een CAO-loon en aan de andere kant voor het wettelijk minimumloon. In andere sectoren waren de verschillen tussen mensen die praktisch hetzelfde werk deden nog veel groter.

Toen begin 1998 de WIW tot stand kwam, veranderde er veel. Snelle doorstroming naar een 'reguliere' baan werd de leus. Daarom kwamen nieuwe mensen in principe op een tweejarig contract in de WIW. Bovendien mochten ze in de regel nog maar 32 uur per week werken. De gedachte was: hoe slechter de arbeidsvoorwaarden, hoe meer mensen gestimuleerd worden snel naar een reguliere baan door te stromen.

Ook op deze manier worden mensen geconfronteerd met de ideologie dat werkloosheid uiteindelijk de schuld van het individu is en niet van de maatschappij. Dat is één van de redenen dat mensen in de gesubsidieerde arbeid zich gestigmatiseerd voelen. Zij merken dat ook als ze ergens solliciteren. Dat stigma werd steeds weer benadrukt door het rechtse gelul over de 'kunstbanen' van mensen die voor een schamel loontje sociaal nuttig werk verrichten.

Een bijkomend probleem was de zogeheten armoedeval; mensen die vanuit een uitkering gingen werken, gingen er financieel op achteruit. Want door een stijging van hun brutoloon raakten ze in de problemen met inkomensafhankelijke subsidies en regelingen, zoals de huursubsidie, terugbetaling van studieschuld, vrijstelling van gemeentelijke belastingen en het schoolgeld. Geen wonder dat er vanuit sommige politieke partijen geluiden kwamen de armoedeval op te lossen door die subsidies dan maar af te schaffen of drastisch te verminderen.

Het is moeilijk om een goed beeld te krijgen van de doorstroom van mensen uit de gesubsidieerde arbeid naar een reguliere baan. Er bestaan grote plaatselijke verschillen die te maken hebben met de lokale arbeidsmarkt en de plaatselijke beroepsbevolking. In het algemeen kan gesteld worden dat 'echte' doorstroom naar een reguliere vaste baan met ook een hoger salaris voor weinig mensen een realiteit is geworden. En met nog meer bezuinigingen en oplopende werkloosheidscijfers ziet het er niet naar uit dat dit de komende tijd zal verbeteren.

Ondernemingsraden en vakbonden

Al vrij snel kwamen er - vooral in de wat grotere plaatsen - ondernemingsraden tot stand en probeerde met name de ABVAKABO mensen in de gesubsidieerde arbeid te organiseren. Zowel voor de ondernemingsraden als de bonden was en is dit een erg moeilijke klus. Bij de ID-banen zijn de mensen in dienst van het bedrijf of de instelling waar ze werken. Bij de WIW zijn ze in dienst van een (gemeentelijke) instelling en worden ze gedetacheerd naar vele honderden verschillende werkplekken in één gemeente. Mensen zitten dus zeer verspreid, ze zijn tegenwoordig niet meer zo lang in dienst en velen voelen zich meer betrokken bij de directe collega's op hun werkplek dan bij andere mensen in de WIW die ze zelden of nooit ontmoeten. Ze zijn dus deels afhankelijk van het feit of er een ondernemingsraad of een bedrijfsledengroep bestaat op hun werkplek die bereid is ook hun belangen te behartigen.

Desondanks heeft de ABVAKABO de al genoemde CAO-WIW tot stand weten te brengen in onderhandeling met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. En ondernemingsraden doen goed werk om, ondanks de problemen, toch zoveel mogelijk WIW-ers te organiseren en hun belangen te vertegenwoordigen. Mensen met een ID-baan zijn afhankelijk van het al of niet bestaan van een CAO en hoe hun werkgever de arbeidsvoorwaarden uitwerkt.

Amerika als voorbeeld

Ook in andere landen werden in de jaren tachtig en negentig vormen van werkverschaffing opnieuw ingevoerd. Voor Nederland is Amerika een groot voorbeeld geweest en dat is het nog steeds. Op het moment dat we dit schrijven zijn er weer hoge ambtenaren en bestuurders naar de States om een kijkje te nemen.

Het Amerikaanse Workfare programma (soms wordt gesproken van 'work first' of van 'welfare to work' of van het 'Wisconsinmodel') hing nauw samen met de afbraak van onderdelen van de 'welvaartsstaat' onder Clintons bewind. Clinton voerde een harde campagne "to end welfare as we know it" die resulteerde onder andere in de Personal Responsibility and Work Opportunity Act van 1996, waarbij alleenstaande moeders geen inkomenssteun meer kregen van de federale overheid. Ze werden gewoon uit de uitkering gegooid en moesten het maar zien te redden met vormen van gesubsidieerde, slecht betaalde en laaggekwalificeerde baantjes. Of creperen. Op video's konden we in die tijd zien hoe op een typisch Amerikaanse manier - hard en bot en gericht op het individuele schuldgevoel - mensen werden getraind om te solliciteren en werk te zoeken.

Uit recent onderzoek in Amerika en Engeland - gepubliceerd in de Cambridge Journal of Economics - blijkt dat de gesubsidieerde arbeid geen neutrale of charitatieve operatie is. Deze werkverschaffing functioneert als een onderdeel van een flexibele arbeidsmarkt in een neoliberale context. Ze versterkt het flexibele karakter van de arbeidsmarkt door het scheppen van onzekere 'dead end jobs' met een laag salaris, zonder perspectieven en met een grote kans als eerste ontslagen te worden. De verantwoordelijkheid van de staat wordt verschoven naar de individuele werkloze, waarbij er moralistisch op zijn of haar schuldgevoel wordt ingepraat. De workfare politiek sluit zo aan bij de gedereguleerde, flexibele arbeidsmarkt en versterkt die weer. Ondanks de grote lokale verschillen in de uitvoering komen er meestal door dit soort programma's geen nieuwe banen bij. Daarom ook gaat er een algemene loondrukkende werking van dit soort banen uit. In Amerika hebben workfare arbeiders tegen hun wil reguliere banen verdrongen voor een salaris dat lag op twintig procent van de CAO-lonen. Soms zijn zij ook ingezet om het werk van 'illegale' migranten te vervangen. Maar Amerika is dan ook het land waar sommige mensen hun brood moeten verdienen door nieuwe schoenen in te lopen voor rijke mensen. En waar het aantal mensen met een minimumloon tussen 1979 en 1994 met twaalf procent is gestegen, onder meer door de neergang van de industrie en de opkomst van de dienstensector.

Vaak geldt dat voor de werklozen in deze werkverschaffing iedere baan een passende baan is. Dat betekent dat mensen hun opgebouwde ervaring en opleiding op den duur kwijt raken, wanneer ze (ver) onder hun oude niveau aan het werk moeten.

Verdedigen en aanvallen

De moraal van dit verhaal is dat we zullen moeten verdedigen en aanvallen tegelijkertijd.

Bestaande gesubsidieerde banen en vacatures moeten natuurlijk verdedigd worden. In het feministische blad Opzij van jongsleden oktober vertelt Modita Heynen uit Rotterdam dat vooral veel allochtone vrouwen het slachtoffer dreigen te worden van de bezuinigingen op de ID- en WIW-banen. Niet alleen de zwakste groepen op de arbeidsmarkt komen in de knel, maar ook zieken, ouderen en kinderen die door 'gesubsidieerde arbeiders' verzorgd, verpleegd of onderwezen worden.

Maar ook de aanval is nodig om de gesubsidieerde banen zo snel mogelijk om te zetten in 'normale' reguliere banen, die fatsoenlijk worden ingeschaald in een CAO. Dat is niet iets wat de mensen in de gesubsidieerde arbeid in hun eentje kunnen bereiken. Daarvoor hebben zij de steun en solidariteit nodig van collega's, die begrijpen dat dit ook in hun belang is. Zeker nu de Europese Commissie een strategie heeft uitgezet die moet leiden tot een nog grotere druk op de werklozen, tot een daling van de arbeidskosten en tot nog meer flexibiliteit.

Natuurlijk zou er ook iets gedaan moeten worden aan de lange werktijden, het overwerk en de grote werkdruk die het voor heel wat mensen gewoon onmogelijk maken een 'normale' baan aan te kunnen.

Een aantal elementen uit de gesubsidieerde arbeid, waarmee goede ervaringen is opgedaan, zoals leerwerktrajecten, kan behouden blijven, zonder ze deel te laten uitmaken van een stigmatiserend systeem van werkverschaffing.

Rob Gerretsen
(ABVAKABO)

De Melkertbanen vingen de bezuinigingen in de collectieve sector voor een prikkie op - additioneel werd structureel.

Zo kon het letterlijk gebeuren dat iemand aan de ene kant van de straat stond te vegen voor een CAO-loon en aan de andere kant voor het wettelijk minimumloon.

Gesubsidieerde arbeid is geen neutrale of charitatieve operatie, maar versterkt het flexibele karakter van de arbeidsmarkt.