De lange arm van Abraham Kuyper

Gratis vervoer als nieuwe actievorm

Als onderhandelingen met de werkgever zonder resultaat afbreken, kunnen de vakbonden het actiewapen inzetten om alsnog het gewenste resultaat te bereiken. Dit heeft alles te maken met het noodzakelijke machtsevenwicht tussen de partijen. De bonden beschikken over het middel van collectieve actie, de werkgever heeft de keuze toe te geven aan de eisen of te weigeren deze in te willigen en de oplopende schade voor lief te nemen.

Het Europees Sociaal Handvest (ESH) waarborgt, in artikel 6 lid 4, het recht op het voeren van collectieve actie en geeft in artikel 31 de beperkingen op dit recht aan. Daarbij zijn de bescherming van de rechten van derden en het openbaar belang belangrijke factoren. In de praktijk is het echter moeilijker dan het in theorie lijkt. Zo hebben op het spoor de vakbonden altijd moeten vechten om het middel van collectieve actie te kunnen gebruiken. Deze ervaring heeft vragen opgeroepen over de toepasbaarheid van de werkstaking en het actiemiddel 'gratis vervoer'.

Rechten van derden

In Nederland, met name in de publieke sector, waaronder het openbaar vervoer, bestaat de actievrijheid pas een jaar of twintig. De stakingsverboden kennen een lange geschiedenis, met als kroon Kuypers 'worgwet', waarin een strafrechtelijk stakingsverbod voor ambtenaren en spoorwegpersoneel was opgenomen. Toen de bonden in 1970 het spoorwegpersoneel tot een werkonderbreking van een uur opriepen, betitelde de rechter dit als misdrijf. Het betreffende artikel in het Wetboek van Strafrecht is pas in 1979 afgeschaft. Dit had alles te maken met de verplichting het ESH te bekrachtigen.

In 1983 stond de rechter diverse acties toe die gedurende zeven weken op het spoor plaatsvonden. Zij vielen onder de bescherming van het ESH. In 1992 bevestigde de President van de Rechtbank te Utrecht dit recht, toen hij stelde dat de bonden bij een conflict over arbeidsvoorwaarden recht hebben op collectief optreden, waaronder stakingsacties. Het betreffende Kort Geding was aangespannen door de reizigersvereniging Rover die onder andere vond dat partijen nog niet waren uitonderhandeld. Toch was er eerder in andere delen van de publieke sector sprake van een tendens stakingen te verbieden of te beperken wegens de rechten van derden. In 1983 verbood de rechter in een reeks van vonnissen stakingsacties bij de vuilnisophaaldienst. Daarop volgden de uitspraken in de gezondheidssector, waarbij op vordering van het Patiëntenplatform zelfs beperkte stakingsacties werden verboden. In het Havenarrest (gewezen naar aanleiding van de WAO-acties in 1991) bepaalde de Hoge Raad dat substantiële schade een collectieve actie niet in de weg mag staan. Dit kan echter wel gebeuren bij schade van zeer grote omvang, bijvoorbeeld als de gehele Nederlandse economie getroffen wordt.

Vervolgens verbood de rechter bij het streekvervoer in 1995 stakingsacties die op dat moment zes dagen duurden. De rechter (en later de Hoge Raad) vond dat de algehele staking een grote maatschappelijk ontwrichtende werking had en dat de reizigers en de gedupeerde bedrijven aanzienlijk geschaad werden.

Individueel karakter

Dit laatste arrest stelde de vakbonden voor de noodzaak een actiemiddel te vinden dat in de publieke sector geen overmatige schade aan derden toebracht. Dat werd gratis vervoer: een actievorm, waarbij de reizigers normaal vervoerd worden en vroegtijdig zijn ingelicht. De werknemers doen hun werk, behalve de verkoop en controle van vervoersbewijzen.

Bij de vraag naar de effectiviteit van een actiemiddel speelt het element van schade een belangrijke rol. De dreiging van schade is reden voor de werkgever te overwegen aan de eisen toe te geven. Die (dreigende) schade dient zo groot te zijn dat ze in de afweging voldoende gewicht in de schaal legt. Een gratis vervoer actie voldoet aan die voorwaarde. De werkgever moet immers in tegenstelling tot bij een werkstaking het loon doorbetalen en mist bovendien inkomsten uit kaartverkoop.

Het heeft lang geduurd voordat deze effectieve en publieksvriendelijke actievorm ingang vond. De voornaamste oorzaak van de aarzelende houding van de bonden lag in het rechtelijk verbod in 1983. Na een CAO conflict met de streekvervoerder Zuid-West Nederland, vreesden zij dat de werkgever door een 'gewone werkstaking' onvoldoende getroffen werd. In de verwachting dat de inkomsten uit subsidie bij een algehele werkstaking zouden doorgaan, riepen de bonden op tot een gratis vervoer actie. Niet om de reiziger te ontzien, maar vooral om de werkgever voldoende schade te bezorgen. Toen de minister liet weten geen subsidie op de niet verkochte kaartjes te verstrekken, vroeg de werkgever de rechter om een verbod. Naar zijn mening leed hij bovenmatige schade. De rechter honoreerde dit argument. In deze zaak speelde de reiziger voor zowel bonden als de rechter een ondergeschikte rol.

Het gevolg was dat de vakbonden jarenlang beducht waren voor een nieuw verbod. Daarin speelde ook een vakbondsstrategische beoordeling een rol. De bonden in de vervoerssector vreesden dat het traditionele stakingswapen minder makkelijk kon worden toegepast als eenmaal een gratis vervoer actie was gevoerd. In het verlengde daarvan werd het lastig geacht een roep tot 'harde' actie om te buigen naar een individueel uit te voeren actie waarbij ook nog eens het grootste deel van het werk doorging.

Schade als risico

Even leek het erop dat in het conflict over het beperkte dienstrooster ('rondje om de kerk') de gratis vervoer actie zou worden toegepast. In april 2001 bereidden de bonden en personeelscollectieven acties voor. FNV Bondgenoten blies op het laatste moment een gratis vervoer actie af, omdat onduidelijk was of de VVMC mee zou doen. Het risico bestond dat de reiziger vooraf niet zou weten of het plaatsbewijs gecontroleerd zou worden. Uiteindelijk vonden er twee aparte stakingsacties plaats van één en twee dagen.

Tevergeefs schakelden bedrijven en reizigersvereniging verschillende malen de rechter in. Deze bevestigde dat het stakingswapen de bonden volgens het ESH toekomt; alleen een actie van de personeelscollectieven werd vanwege 'strijd met de zorgvuldigheid' verboden. Over de schade van één van de bedrijven zei de president van de Rechtbank te Amsterdam: "Dergelijke schade behoort tot de risico's van een ieder die deelneemt aan het economisch verkeer in een democratisch georganiseerde samenleving, waarin het recht op collectieve actie voor werknemers (organisaties) als middel om in de economische verhoudingen een balans te vinden is erkend."

Mits beperkt in tijd, mocht op het spoor dus nog steeds gestaakt worden. Niettemin reageerden veel reizigers heftig en dienden ze talloze claims in en erger nog, de publiciteit richtte zich tegen de stakingen en daarmee tegen de vakbonden.

Rechterlijke toestemming

Een jaar later, in de lente van 2002, was het dan eindelijk zover. Als antwoord op het stuklopen van de CAO-onderhandelingen in het streekvervoer organiseerden de bonden een gratis vervoer actie voor de duur van twee dagen. De werkgevers gingen vrijwel meteen naar de rechter die de bonden nog diezelfde avond op alle punten in het gelijk stelde. De actie werd met twee dagen verlengd en tijdens de vierde dag koos de werkgever eieren voor zijn geld. Er kwam een mooi akkoord.

Nog voor een uitspraak in hoger beroep planden de, nu eensgezinde, bonden een gratis vervoer actie op het spoor. Ook hier betrof het de CAO. NS trok haar aanvankelijke dreigement in om direct naar de rechter te stappen. De dag voor Kerst 2002 zou deze actievorm in première gaan. Op het laatste moment werd echter overeenstemming bereikt.

Dat NS een juist voorgevoel had, bleek in januari 2003. Het Amsterdams Gerechtshof stelde in de zaak van de bus voorop dat de actie onder de bescherming viel van het ESH. Daarmee werd de principiële vraag beantwoord dat - in beginsel - deze actievorm rechtmatig is. Voorts was het Hof van mening dat er geen eigendomsrechten van de werkgevers door de actie werden geschonden, aangezien de bedrijfsmiddelen gebruikt werden voor het doel waarvoor zij dienen: vervoer van reizigers. Daarnaast was er volgens het Hof geen sprake van onevenredige schade aan de kant van de werkgevers, afgezet tegen de schade die een normale werkstaking zou veroorzaken. Wel hadden de werkgevers kunnen en mogen kiezen voor een salariskorting (in ieder geval 50 procent), omdat de werknemers een voor de werkgever essentieel onderdeel van hun werkzaamheden niet hadden verricht. Dat de werkgevers van die korting afzagen, kwam voor hun risico en rekening. In vergelijking met een werkstaking hadden zij bovendien het voordeel dat de 'goodwill' van de klanten er niet onder geleden had. Tot slot kregen de bonden een toegift. Het Hof meende dat de gekozen actievorm geen ontwrichting had veroorzaakt van het openbaar busvervoer en daardoor geen ontwrichting van een deel van het maatschappelijk leven. Daarmee diende de actie het algemeen belang en was deze minder snel onrechtmatig te verklaren.

Geconcludeerd kan worden dat het in het openbaar vervoer zaak blijft behoedzaam te manoeuvreren bij collectieve acties. Was het eerst de kapitalistische machthebber die de stakers en de bonden knechtte, nu is het de klant die zich als belanghebbende een prominente positie toebedeelt en de keuze van het actiemiddel sterk beïnvloedt.

Staken mag van de rechter, maar wel beperkt in tijd en als het aan het publiek ligt, liever helmaal niet. Dus is het van groot belang bij acties de goodwill van de reiziger te krijgen en te houden. Een publieksvriendelijke actie als gratis vervoer, inmiddels toegestaan door de rechter, is daarvoor uitermate geschikt. Mocht de werkgever bij toekomstige acties daadwerkelijk korten op het loon, dan zal moeten blijken hoe effectief het middel is. Hoe groter de korting is, des te kleiner zal de schade voor de werkgever zijn. Het middel verliest dan aan kracht. Maar voorlopig hebben de bonden en de werknemers er in het openbaar vervoer een modern en succesvol actiewapen bij!

Jola Boot
(juridisch adviseur FNV Bondgenoten)